Etica pubblica condivisa e senso comune dei valori

di Titty Siciliano*

E’ diffusa la percezione che il momento storico che stiamo vivendo sia attraversato da  un pesante degrado economico, culturale e civile. Si tratta di una crisi che coinvolge temi radicati nella percezione dei sentimenti di etica e di legalità che accompagnano nelle riflessioni del vivere quotidiano i singoli cittadini, gli esponenti del mondo politico, i rappresentanti delle pubbliche amministrazioni e gli operatori delle diverse classi professionali nella lettura di quelle scelte di governo ed amministrazione del Paese, delle Comunità e dei territori che si ripercuotono, inevitabilmente sulla qualità della nostra vita ed altresì predeterminano o condizionano  la  qualità del nostro futuro.


In questo contesto, negli ultimi anni, il dibattito sulle pubbliche amministrazioni si è concentrato sulle esigenze di riforma delle organizzazioni affinchè l’esercizio delle funzioni (pubbliche) sia salvaguardato da fenomeni di corruzione, malcostume e mala amministrazione.L’etica, la questione morale e la legalità  sono oggi più che mai rimessi in discussione da un sistema di corruzione subdola che corrode la nostra democrazia incrinando il nostro patto sociale.
E’ significativo il dato che l’Italia sia al sessantasettesimo posto fra i 178 paesi censiti per l’indice di percezione della corruzione nella pubblica amministrazione e quanto più le reti della corruzione diventano radicate, tanto meno il fenomeno risulta visibile altresì diffondendosi un senso di impunità e un clima di sfiducia e di assuefazione quasi nell’opinione pubblica, che alimenta lo stesso fenomeno di corruzione e scoraggia le coscienze delle categorie sociali più deboli e di quegli uomini liberi che giornalmente assolvono nel silenzio ai loro doveri di cittadini.
Accanto alla “questione morale” che è ormai “il fatto del giorno” da almeno un ventennio, occupano il dibattito pubblico i temi della “questione etica” – il complesso cioè dei problemi legati alla deviazione da standard legali e morali sia dei funzionari pubblici, politici e amministrativi, che dei loro interlocutori sociali ed altresì quelli della  cd. “questione amministrativa”, relativa al funzionamento o cattivo funzionamento delle pubbliche  amministrazioni. Il binomio etica e pubblica amministrazione sta attraversando una crisi profonda causata da una multifattorialità…  la complessificazione dell’azione amministrativa,  una multiculturalità disarticolata, la larga diffusione del relativismo etico, che incidono sugli stessi fondamenti dell’etica quale sistema valoriale a base del vivere civile.
Sin dagli anni novanta i numerosi interventi di riforma della p.a. si sono posti l’obbiettivodi riuscire a modellare un settore pubblico capace di stare al passo con le riforme e le esigenze di sviluppo ed innovazione del paese, con il fabbisogno del tessuto socio-economico e nella più ampia comunità internazionale.I successi e gli insuccessi delle riforme che hanno riguardato la p.a. si sono misurati in ragione della loro capacità di cogliere le molteplici criticità multifattoriali e di risolverle in modo sistematico pensando alle  pubbliche amministrazioni come sistemi di relazioni giuridico – socio- economico complesse,  territorialmente distribuiti su vari livelli (locale, nazionale, sovranazionale) ed articolari/polverizzati su più soggetti (cd. policentrismo decisionale).
Invero, la globalizzazione dei mercati e l’europeizzazione del sistema hanno generato,  nelle comunità, a vari livelli, un senso di disorientamento che, in uno con la necessità di individuare interlocutori certi,  ha prodotto fenomeni contrastanti di spinta alla centralizzazione dei livelli di governo  e di accentuazione  dei localismi
I sistemi di governo territoriale, sono divenuti i naturali interlocutori dei cittadini che, odierni stakeholders dell’amministrazione pubblica/ azienda, le si rivolgono con il loro bagaglio di aspettative ed interessi soggettivi qualificati che frequentemente evolvono in diritti  soggettivi, personali e patrimoniali. Ai cittadini/azionisti il sistema giuridico attuale  riconosce un potere di controllo diffuso sull’azione delle amministrazioni pubbliche mediante l’accessibilità agli atti e la trasparenza totale.
In ogni riforma, i principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dell’amministrazione (articolo 97 cost.) sono diventati, nelle varie declinazioni, criteri ispiratori ed al contempo  indici di misura del livello di conseguimento dei risultati, per le pubbliche amministrazioni alle quali si chiede di essere responsabili, giuste, razionali, efficaci, efficienti e di qualità nella erogazione dei servizi, nel conseguimento del fine pubblico e nella salvaguardia e promozione del bene della vita che ciascun cittadino/stakeholder ha posto nella sua aspettativa di governo.
Agli amministratori si chiede di essere sempre meno dei semplici burocrati, tecnici, gestori di cose e di ispirare la loro azione ai principi di buon governo e di buona amministrazione, orientando l’attività  quotidiana ai criteri di etica, ragionevolezza e sostenibilità quali limiti performanti la discrezionalità.
Il percorso di innovazione e riforma  delle pubbliche amministrazioni deve condividere, dunque, il  ritorno ad una cultura di etica pubblica condivisa che non vuol dire evangelizzazione dei sistemi, ma non può ridursi ad un elenco di ciò che è bene e ciò che è male, ad un mero codice di regole.
E’ necessario che il senso dell’etica come intima percezione di un paradigma di valori sostanziali ritorni a motivare le azioni umane, a tutti i livelli, attraverso una seria riflessione morale che, al di là delle posizioni  e delle differenze, sia elemento di coesione ed ispiri il metodo di lavoro. Occorre ritrovarsi ciascuno dentro di sé e ciascuno con gli altri sul senso comune di valori da porre o da mantenere alla base della nostra carta sociale sulla quale è imperniato il sistema di diritto positivo a volte fin troppo appesantito da una superfetazione legislativa che anche la riorganizzazione in codici e testi unici non riesce a semplificare.
Tanto veloce è l’informazione tanto veloce è il cambiamento … e ora è già passato..così che la coesione attorno al senso profondo dell’etica come integrità e coerenza non può ancorarsi al sistema delle leggi ma deve necessariamente radicarsi in un sistema valoriale comune attorno al quale costruire la sfida della modernizzazione al di là dei confini territoriali, delle differenze culturali, religiose ed etniche.
L’esigenza di riscoprire il patto sociale scritto sui valori comuni e condivisi di legalità, Etica, giustizia sociale, solidarietà, libertà, indipendenza e autonomia, trasparenza e lealtà è avvertita come fabbisogno trasversale del rinnovamento, dentro e fuori  le Pubbliche amministrazioni.
Nella Pubblica amministrazione, in particolare, un’etica pubblica condivisa non può non essere un’etica delle responsabilità, come consapevolezza di  rispondere della propria condotta, delle proprie scelte, delle proprie azioni: un’etica, cioè, che ispiri l’esercizio consapevole dei poteri e delle funzioni secondo criteri di libertà, indipendenza, ragionevolezza della scelta e dell’azione discrezionale, sì che la responsabilità che ognuno di noi reca nel proprio bagaglio di azioni quotidiane non potrà non essere graduata e correlata all’occupazione, al ruolo ed alla consapevolezza di ciascuno nell’appartenenza al sistema di relazioni socio-lavorative. Il principio di legalità, inteso come rispetto della carta sociale è presidio e precondizione di democrazia. Il valore della solidarietà e della giustizia sociale a precondizione di  legalità è oggi più che mai chiamato come mezzo al fine per assicurare proporzionalità e gradualità nell’azione amministrativa (eguaglianza e buona amministrazione), libertà, stabilità, progresso e sviluppo sostenibile.
Solidarietà e libertà sono, dunque, un binomio inscindibile della democrazia post-moderna inclusiva e compiuta: è garanzia di libertà per ciascuno, lo sviluppo di legami e di tangibili atti di solidarietà che concorrono allo sviluppo sostenibile della comun
ità e dei territori. Ognuno di noi, ciascuno nel proprio ruolo è chiamato, per la conoscenza delle cose che possiede e per gli strumenti di cui dispone a rimuovere gli ostacoli che si frappongono al pieno sviluppo delle persona.
Quello dell’integrità diviene, anche nelle più recenti riforme della pubblica amministrazione il criterio guida, misuratore del rispetto del codice etico nell’esercizio della funzione.
Il tema dell’etica pubblica, forma e sostanza dell’azione amministrativa, porta necessariamente a trattare quello della discrezionalità amministrativa e delle sue degenerazioni con manifestazioni di malcostume e di cattiva amministrazione ed altresì quello dei controlli e cioè degli strumenti attraverso i quali l’ordinamento generale garantisce il rispetto delle regole dell’etica  e della cd. legalità sostanziale.  Per quanto riguarda questi ultimi, com’è noto, la regola del controllo di legittimità formale è divenuta recessiva cedendo il passo al principio di verifica di legalità sostanziale. Lo strumento plausibile ed ambizioso perseguito negli ultimi lustri e cicli di riforma è stato quello di correlare, più o meno efficacemente, alla autonomia organizzativa di ciascun ente, il supporto tecnico giuridico di una struttura di alta qualificazione con funzione di controllo interno sui livelli di efficienza e legalità sostanziale secondo target di sviluppo sostenibile.
La discrezionalità è un elemento ineludibile dell’azione amministrativa. Essa deriva dall’incompletezza dei contratti e dalle asimmetrie informative che caratterizzano ogni relazione di agenzia. Pur costituendo una risorsa di crescente rilievo dei sistemi amministrativi pubblici, la discrezionalità dei civil servants incrementa le possibilità di abuso di potere e di collusione. Si pone perciò il problema di tenerne sotto controllo le possibili degenerazioni in termini di mal comportamento amministrativo e di corruzione senza inibirne le potenzialità positive.
Allo scopo è ipotizzabile una combinazione di strategie istituzionali e organizzative e di strategie etiche. In questo quadro un ruolo significativo può essere svolto dai codici etici o di condotta, in quanto strumenti di guida e di controllo del comportamento dei pubblici funzionari. Essi  definiscono un sistema di incentivi morali e reputazionali, in aggiunta alle sanzioni penali e amministrative, rivolti a incrementare il capitale etico delle amministrazioni e a presidiarne le “zone grigie” non adeguatamente normate dai contratti. L’utilità dei codici e la loro attitudine a favorire una “discrezionalità responsabile” dipendono sia dalla loro corretta implementazione e da un’equa applicazione sostenuta da organismi indipendenti, sia dalla loro integrazione in più generali strategie di riforma amministrativa basate su incentivi positivi e su sanzioni.
Anche laddove la sovrapposizione tra la “questione morale” e “questione amministrativa” è stata marginale o inesistente, l’esigenza di “reinventare lo stato” e di promuovere nuovi modelli di azione pubblica ha prodotto innovazioni organizzative che hanno messo all’ordine del giorno il problema dell’identità professionale e morale dei pubblici funzionari.
La cd. riforma Brunetta – decreto legislativo 150/2009 di attuazione della legge 15/2009 – affronta il tema della buona amministrazione e dell’integrità dei  attorno ad alcuni  punti cardine: un ciclo di gestione della performance, mirato a supportare una valutazione delle amministrazioni e dei dipendenti volta al miglioramento e al riconoscimento del merito; la selettività nell’attribuzione dei premi; il rafforzamento delle responsabilità dirigenziali e la riforma della contrattazione collettiva, volta a chiarire gli ambiti di competenza rispettivi dell’amministrazione e della contrattazione;una procedura semplificata per le sanzioni disciplinari, con la definizione di un catalogo di infrazioni particolarmente gravi assoggettate al licenziamento, la creazione di nuovi soggetti indipendenti cui è deputato il controllo ed il monitoraggio degli agenti e delle performances, la formazione permanente improntata al nuovo sistema di valori..
Una chiave di lettura della riforma Brunetta attraverso la quale rivedere i temi principali della riforma può essere data dal confronto fra il D.Lgs. n. 150/2009 e il D.Lgs. n. 286/1999, che dieci anni prima aveva organizzato in modo sistemico la materia dei controlli interni. Il  legislatore del ’99 credeva nella possibilità che i controlli interni potessero incidere positivamente sulla qualità degli atti e dei servizi della pubblica amministrazione in un quadro di fiducia verso le capacità delle amministrazioni stesse di attivare pratiche di buon governo, anche riducendo i controlli formali a favore di una maggiore attenzione ai risultati di gestione.
L’esperienza ha dimostrato che i servizi di controllo interno sono stati istituiti ed  attivati ma i risultati sono stati inferiori alle attese, le disfunzioni sono rimaste, ed alle valutazioni performanti dei dirigenti non ha fatto corrispondenza, la percezione dei cittadini e delle imprese di una corrispondente proporzionale qualità dei servizi pubblici.
E’ da questo scenario che bisogna partire per cogliere uno degli aspetti fondamentali dello spirito della riforma Brunetta, che si muove dai controlli interni per affermare il principio delle valutazioni pubbliche:secondo questa nuova logica si spiega il dettaglio di prescrizioni, la creazione di nuovi soggetti e la massiccia e addirittura invasiva regolamentazione per consentire al pubblico «sia a livello di singoli, sia a livello di associazioni sia che di qualunque interessato» di «concorrere» alla valutazione della pubblica amministrazione, scardinando addirittura uno dei cardini dell’evoluzione della civiltà giuridica, quello della privacy, disapplicandolo nei confronti degli agenti della pubblica amministrazione.
Il comma 4 dell’articolo 3 esprime proprio il principio fondamentale della prevalenza, nei processi di valutazione e premiazione, di criteri strettamente connessi al soddisfacimento degli interessi dei destinatari dei servizi e degli interventi. Il decreto legislativo 150/2009 consente alle amministrazioni pubbliche di organizzare il proprio lavoro in un’ottica di miglioramento continuo. A questo fine, è prevista l’introduzione di un ciclo generale di gestione della performance. Per produrre un miglioramento tangibile e garantire una trasparenza dei risultati, il ciclo di gestione della performance offre alle amministrazioni un quadro di azione che realizza il passaggio dalla logica dei mezzi (input) a quella dei risultati (output ed outcome), in cui la  valutazione delle performance organizzative ed individuali è una tappa fondamentale.

La riforma ha rafforzato ulteriormente le disposizioni sulla trasparenza nelle pubbliche amministrazioni intesa come accessibilità totale di tutte le
informazioni concernenti l’organizzazione, gli andamenti gestionali, l’utilizzo delle risorse per il
perseguimento delle funzioni istituzionali e dei risultati, l’attività di misurazione e valutazione, per
consentire forme diffuse di controllo interno ed esterno (anche da parte del cittadino).
In attuazione del principio di delega contenuto nella legge n.15 del 4 marzo 2009, il decreto legislativo 150/2009 definisce un sistema più rigoroso di responsabilità dei dirigenti pubblici e ribadisce la netta separazione tra indirizzo politico e gestione, tra potere e funzione, assegnando la responsabilità esclusiva dei risultati di quest’ultima ai dirigenti. Ma dirigere non è soltanto una funzione, è anche un potere al quale la politica non sempre rinuncia La separazione/distinzione tra politica ed amministrazione, voluta dalle recenti riforme, rischia di rimanere  astratta ed ipocrita se la si definisce come separazione/distinzione tra funzioni; è distinzione tra funzioni se al contempo è effetto di una separazione tra poteri che si riconoscono reciprocamente e rispettano i confini che sono stati loro assegnati o che si sono negozialmente attribuiti.
E’ questo uno dei nodi cruciali sul quale si consumano da anni le riforme amministrative, e sul quale si bloccano, o perdono velocità, i processi di modernizzazione della pubblica amministrazione e che spesso alimentano fenomeni di cattiva amministrazione.

*avvocato – dottore di ricerca in diritto amministrativo

cit . e link Il pezzo è stato pubblicato nel numero 1/11 di Calabriautonomie. Lo riproponiamo ritenendolo di grande attualità.